Socialstyrelsen hade tidigare ansvaret för epidemi- och pandemibekämpning. Den sista beredskapsplanen gavs ut 2012. Två år senare inrättades Folkhälsomyndigheten, och strax därefter tog den nya myndigheten över ansvaret för smittskyddet och upprättade en egen beredskapsplan. Nya Tider har granskat de två beredskapsplanerna, och funnit stora skillnader i synen på hur en pandemi ska hanteras. Fram träder bilden av två vitt skilda strategier.
Radikalt olika pandemiplaner
Socialstyrelsens plan är tydlig och präglas av allvar. Redan tidigt slås fast att utgångsläget är att krisen snabbt kan bli mycket allvarlig och att aktiva åtgärder måste genomföras i ett tidigt skede, innan man vet mer om smittans egenskaper i allmänhet och dess dödlighet i synnerhet. Ett stort antal konkreta förslag presenteras för hur en smitta kan begränsas – skolstängningar, begränsningar av bostadsområden och geografiska områden, hälsokontroller för inresande i riket och isolering av människor. Alla potentiella åtgärder förklaras och hänvisningar finns till vilket lagstöd respektive åtgärd vilar på. Planen betonar att åtgärderna kan och bör verkställas – om de görs i ett tidigt skede kan de rädda många liv.
Inget sådant återfinns i Folkhälsomyndighetens plan, som är mycket mer diffus. I stort sett alla åtgärder som Socialstyrelsen föreslår är skrotade. Inte heller filosofin att Sverige ska planera för ett katastrofscenario tills läget klarnar, finns med.
Det huvudsakliga budskapet sammanfattas istället som:
”Hur allvarlig situationen kan bli vet ingen i början, men följ nyheterna och lyssna till myndigheternas bedömning av situationen.”
Detta kan till stor del förklara det som omvärlden uppfattade som handlingsförlamning i Sverige vid utbrottet av Covid-19. Också Exakt24 skrev om detta, bland annat under rubriken ”Sverige sist ut med åtgärder trots högt antal smittade”. Men avsaknaden av kraftfulla åtgärder var alltså en del av Folkhälsomyndighetens plan. Sveriges strategi har i stället byggt på individuell frivillighet. Stanna hemma om du är sjuk, har Folkhälsomyndigheten och politikerna upprepat.
Socialstyrelsen däremot säger att målgrupperna måste ”inse allvaret i situationen” och att ”klar, tydlig och tillgänglig information” tidigt måste kommuniceras. Man vill ta det säkra för det osäkra och snabbt stänga ned samhället om en fara hotar, tills man utrett hur farlig den är.
Förespråkare av den nuvarande strategin framhäver ofta att samhället måste fortsätta fungera och att en nedstängd ekonomi innebär alltför allvarliga konsekvenser. Kritiker av strategin pekar på Sveriges – än så länge – betydligt högre dödstal jämfört med övriga nordiska länder. Det finns även många som anser att en omedelbar nedstängning inledningsvis enligt Socialstyrelsens tidigare plan hade varit klok, men att man också snabbt hade kunnat lätta på restriktionerna om man såg att dödligheten inte blev så hög.
Icke-medicinska åtgärder
I föregångaren Socialstyrelsens beredskapsplan varnar generaldirektören för att en pandemi kan inträffa och att man tidigt måste ta höjd för att situationen kan bli allvarlig.
”Planer behöver upprättas som kan hantera en influensapandemi där ett stort antal individer dör eller blir allvarligt sjuka och/eller att pandemin orsakar stora samhällsstörningar. I ett inledningsskede med begränsad och osäker information måste åtgärderna utgå från detta.”
Såväl Socialstyrelsen som Folkhälsomyndigheten talar om att pandemins förlopp bör fördröjas så gott det går. Båda är överens om att ”icke-medicinska åtgärder” är det primära verktyg som finns innan ett vaccin är på plats. Men vilka dessa åtgärder egentligen är, råder det delade meningar om.
Socialstyrelsen radar upp en lång lista på möjliga åtgärder, och dessutom med hänvisningar till det lagstöd som man menar redan finns för att genomföra i stort sett var och en av åtgärderna.
”Sådana åtgärder kan innebära inskränkningar av offentliga tillställningar och stängning av skolor för att minska fysisk kontakt mellan människor i syfte att minska hastigheten i smittspridningen. Enligt denna genomgång finns i princip nödvändigt lagstöd för icke-
medicinska åtgärder för att förhindra spridningen av influensa bland människor vid en pandemi.”
Myndigheten menar att dessa åtgärder kan göra stor skillnad, givet att de sätts in i ett tidigt skede. Dessutom menar man att Sverige bör studera vad grannländerna och WHO gör.
”Överlag kan sägas att det finns få vetenskapliga studier gjorda kring icke-medicinska åtgärder vid en pandemisk influensa. De studier som är genomförda pekar i olika riktningar gällande åtgärdernas effekter, men flera studier visar att de kan antas ha en effekt på smittspridningen under vissa förutsättningar. Det finns därför anledning att ha en beredskap för att genomföra vissa av dem – inte minst med tanke på att effekterna av dem kan bli omfattande på annan verksamhet i samhället. Om den globala utvecklingen av en pandemi leder till att vissa av dessa restriktioner införs i länder i Sveriges omgivning, eller att WHO eller EU rekommenderar dem, kan det också vara lämpligt att ha en viss planering på området”, står det i planen.
De ”åtgärder för att förhindra spridning” som de redogör för är:
Spärra av område
”Om en samhällsfarlig sjukdom har eller misstänks ha fått spridning inom ett avgränsat område utan att smittkällan eller smittspridningen är fullständigt klarlagd, får Socialstyrelsen besluta att ett visst område ska vara avspärrat. Ett beslut om avspärrning innebär att den som vistas i området inte får lämna det och den som befinner sig utanför området inte får besöka det.”
Isolering av personer
”Den som bär på en allmänfarlig sjukdom får isoleras om personen inte frivilligt vill eller kan underkasta sig de åtgärder som krävs för att förebygga eller minska risken för smittspridning. Isolering kan också meddelas om det finns anledning att anta att den enskilde inte följer de givna förhållningsreglerna.”
Hälsokontroll vid inresa till Sverige
Om det skett ett utbrott av en samhällsfarlig sjukdom i ett visst geografiskt område får Socialstyrelsen besluta att personer som anländer till Sverige från detta område, samt andra personer som anländer med samma transportmedel, ska genomgå hälsokontroll på platsen för inresan. En hälsokontroll vid platsen för inresan får inte innebära frihetsberövande eller innefatta provtagning eller någon annan åtgärd som innebär kroppsliga ingrepp. Om en mer omfattande provtagning krävs kan en person vägra med hänsyn till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. I så fall kan det anses rimligt att sätta personer som motsätter sig frivillig provtagning i karantän.”
Man skriver vidare att såväl EU- som icke-EU-medborgare kan vägras inträde om de kan anses som ett hot mot folkhälsan. Däremot inte det egna landets medborgare.
Övriga åtgärder är:
• Begränsningar eller förbud av såväl inrikes som internationella flyg
• Förbjuda allmänna sammankomster
• Stängning av arbetsplatser och/
eller skolor och förskolor ”även med omedelbar verkan”
• Inskränka övrig trafik: Regeringen kan begränsa övrig trafik så som buss, spårvagn och tåg.
• Införa hälsokontroll vid utresa från Sverige
• Hälsokontroll från fartyg och luftfartyg
Ingen avspärrning av Stockholm
I dag är Sverige ett av de länder i världen som utmärkt sig mest genom sitt motstånd mot att stänga ned skolor. I Socialstyrelsens rapport framträder en annan bild, där man menar att viss effekt kan uppnås med detta.
”Den mest studerade icke-medicinska åtgärden är att stänga skolor eller förskolor. Där har det också påvisats positiva effekter, både från erfarenheter i tidigare pandemier och från teoretiska modeller. Ett flertal faktorer påverkar effekten av skolstängningar, såsom influensans smittsamhet, åldersfördelning och vilka åtgärder som vidtas i övrigt. En sammanfattande bedömning är att en viss effekt kan uppnås, men att det i så fall krävs att skolorna stängs tidigt i förloppet och att barnens kontakter utanför skolan begränsas.”
Flera av de ovan uppräknade åtgärderna har varit föremål för diskussion sedan andra länder genomfört dessa åtgärder. Finland spärrade i ett mycket tidigt skede av landskapet Nyland, där smittan var koncentrerad i början samtidigt som övriga landet var relativt förskonat. Någon avspärrning av Sveriges mest smittade område, Stockholmsregionen, verkställdes aldrig. Inte heller infördes hälsotester för resenärer som landade i Sverige från Kina eller från smittområdet i norra Italien och Österrike, där ett stort antal svenska skidresenärer semestrade. Nedstängningar av skolor och restauranger har varit mer regel än undantag i världen, men Sverige motsatte sig även detta.
Frivillighet i Folkhälsomyndighetens plan
När Nya Tider granskar Folkhälsomyndighetens plan, visar det sig att myndigheten i stort sett agerat så som planen föreskriver. Där Socialstyrelsens icke-medicinska åtgärder präglas av aktiva åtgärder från samhällsapparaten, ofta tvångsåtgärder, finns inget sådant i Folkhälsomyndighetens plan. Det enda som finns är några förslag som nämns i förbifarten.
”De möjliga åtgärder som då finns för att minska en pandemis påverkan på samhället är s.k. icke-medicinska åtgärder. Exempel på dessa är handhygien, host-och nysetikett, frivillig isolering i hemmet vid sjukdom, undvika allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, och stänga skolor.”
Folkhälsomyndigheten lägger även till att alla dessa förslag har ”väldigt små effekter på smittspridning”.
Samtliga dessa förslag är frivilliga och bygger på individuellt ansvarstagande, med undantag för den sista (stänga skolor) – ett förslag som inte diskuteras vidare varken förr eller senare i dokumentet.
”Avspeglar tidsandan”
Nya Tider ringer upp Kjell Asplund, tidigare generaldirektör och nuvarande ordförande på Socialstyrelsen, som berättar att Folkhälsomyndighetens betoning på frivillighet är ett resultat av ett större skifte i samhället.
– Jag tolkar delvis det här som en skiftning i allmänna attityder. Det har man sett i sjukvården också. Man går från ett auktoritärt system till ett system där medborgare och patienter ska ha större medinflytande och större ansvar. Det avspeglar tidsandan, helt enkelt. Förut hängde det kvar ett äldre tänk, om man ska kalla det.
NyT: Det är inte så länge sedan. Har det skett ett dramatiskt skifte sedan dess i vilka metoder man är redo att ta till?
– ”Dramatiskt”, det låter kanske som om det har hänt över dagen, men det har verkligen varit en gradvis utveckling kan man säga. Det är ju inte fel tycker jag, när man ser på vad som har hänt i sjukvården också, att patienter och allmänhet ska ha ett stort eget ansvar och egna möjligheter och ha sitt ord med i laget.
NyT: Fanns det fog för Socialstyrelsens idéer att det kan behövas vissa tvångsåtgärder?
– Det beror på vilken typ av epidemier det rör sig om. För epidemier med oerhört stor smittsamhet och högre dödlighet så finns ju tvångsåtgärder, till exempel att man kan tvångsisolera. Det kan man fortfarande enligt smittskyddslagen, vad jag vet. De instrumenten finns fortfarande. Skulle man till exempel få in ebola i Sverige så tror jag att den lagstiftningen skulle tillämpas.
NyT: Blev Socialstyrelsens plan otidsenlig?
– Vi höll ju kvar den så länge jag var kvar, och vi hade också en annan typ av beredskap mot den epidemi som då hotade, fågelinfluensan. Den kom ju aldrig till Sverige, men vi upplevde det som ett väldigt hot, kommer jag ihåg. Vi ordnade stora avtal med vaccinföretagen att vi skulle vara tidigt ute och kunna försörja hela befolkningen. Avtalet utlöstes senare när svininfluensan kom [efter att Kjell Asplund slutat som generaldirektör, NyT anm.], och det blev massvaccination. Så det var en annan typ av beredskap som fanns på den tiden, med stora beredskapslager och allt det här. Det har varit politiska beslut som förändrat det.
NyT: Tror du att det hade blivit någon skillnad om pandemibekämpningen hade legat kvar hos Socialstyrelsen, i det resultat Sverige kan uppvisa?
– Det kan jag inte ha någon mening om.
Han berättar att det är i stort sett samma personer som arbetar med frågorna på Folkhälsomyndigheten som det var på Socialstyrelsen.
– Man började inte om från början, utan det fanns en kontinuitet. De flesta som jobbade med smittskydd på Socialstyrelsen flyttade ju över till den nya myndigheten. Det intressanta är att två av de som jag hade som underchefer var Johan Carlson och Anders Tegnell, som sysslade med smittskydd på Socialstyrelsen.
Johan Carlson, generaldirektör för Folkhälsomyndigheten, och framför allt Anders Tegnell, statsepidemiolog, har hamnat i rampljuset sedan coronavirusets utbrott. Asplund vill inte recensera deras hantering av coronaviruset, men säger att det var ”duktiga medarbetare”.
– Jag lägger mig inte i den offentliga debatten, de synpunkter jag har framför jag internt. Det blir så när man är styrelseordförande.
NyT: Var det nödvändigt att flytta smittskyddet från Socialstyrelsen till Folkhälsomyndigheten?
– Det var ett politiskt beslut, men det fanns en hel del argument för det. Man ville stärka andra delar av folkhälsan – fysisk aktivitet, kamp mot tobak och narkotika, och så vidare. Mycket av smittskydd handlar ju om människors beteende, på samma sätt som en hel del av livsstilsinsatser gör.
Vaccin kan dröja
Asplund har en gedigen bakgrund som läkare och professor i medicin. I fem år, 2004-2008, var han generaldirektör för Socialstyrelsen. Från 2012 till 2019 var han ordförande för Statens medicinsk-etiska råd. Sedan februari i år är han tillbaka på Socialstyrelsen, nu som styrelseordförande.
Han säger att ett vaccin kan dröja betydligt längre än under svininfluensan, eftersom coronaviruset inte är ett influensavirus.
– Det finns en stor beredskap för influensavaccin bland företagen. Ganska snart efter att man identifierat en ny stam kan man få fram ett vaccin. Det här är ju inte ett influensavirus utan ett coronavirus, och där har man inte alls samma erfarenhet av att producera vaccin, det är svårare. Så det är en annan situation.
Under svininfluensan 2009-2010 togs ett vaccin fram på ett halvår. Över fem miljoner svenskar valde att ta vaccinet Pandemrix, på myndigheternas uppmaning. Ett antal hundra barn drabbades dock i efterhand av narkolepsi.
– Då var det huggsexa om att vara först att få det. Sverige hade en option att få tillgång till vaccinet. Det kostade ganska mycket pengar. Jag skrev på ett kontrakt med hjärtat i halsgropen, säger Asplund.
NyT: Har Sverige nu ett avtal med någon potentiell leverantör av coronavaccin?
– Nej. Det är massor med företag som är det här på spåren, och ingen vet i dag vilket företag man ska sluta ett avtal med. När det gäller influensavaccin är det varje säsong ett antal företag som har den här kapaciteten, de är inte så många. Här kan det ju dyka upp något smart litet biotechföretag som kommer på något före alla andra, före de stora jättarna. Jag kan tänka mig att det är väldigt svårt att skriva avtal med någon.
NyT: Så när vaccinet dyker upp så kan det ta tid för Sverige att få det, när hela världen vill ha det?
– Ja, det är klart att det kommer att bli konkurrens om detta, men Sverige har inte sämre förutsättningar än något annat land. Det man siktar på är att EU gemensamt ska upphandla detta och att det ska bli en rättvisa över hela EU.
